Геннадій Білорицький
Кандидат юридичних наук
Михайло Саліта
Магістр бібліотекознавства та інформаційної науки (Інститут Пратт),
магістр освіти (Університет Труо),
магістр з білінгвальної освіти та поведінкового аналізу
магістрант Національного університету «Одеська юридична академія», спеціальності «Міжнародне права»
В зв’язку з ухваленням 14 грудня 2023 року Європейською радою висновків Ради ЄС щодо розширення від 12 грудня 2023 року, розпочався новий етап європейської інтеграції України – початок переговорів про вступ Україні до Європейського Союзу (ЕС) [1].
Зазначені переговори неминуче актуалізують питання законодавчого забезпечення реституції раніше експропрійованої радянською владою власності та практичної реалізації реституції в Україні.
Спеціалізація та актуальність тематики: Враховуючи досвід усіх нових членів ЄС з числа країн колишнього соціалістичного табору, питання реституції було невід’ємною складовою набуття ними повноправного членства в Європейському Союзі, та розглядається ЄС крізь призму виконання країною-кандидатом та країнами-членами такого важливого принципу європейського права, як принцип верховенство права. Таким чином, реституція експропрійованого за часів радянської та/або нацистської влади майна є невід’ємною складовою трансформації поставторитарних та/або посттоталітарних суспільств до справді демократичних суспільств європейського типу, що відповідають критеріям та стандартам членства у ЄС. Водночас це є очевидним індикатором зрілості суспільства, правової системи певної держави та твердості обраного історичного шляху до демократії, через практичні кроки на шляху до встановлення юридичної, історичної та соціальної справедливості в державі та суспільстві.
Юридична експертиза: Оскільки реституція передбачає створення на рівні національного законодавча України відповідних правових підстав та юридичних механізмів імплементації, у тому числі внесення змін у чинне законодавство, з урахуванням норм права ЄС та його країн-членів, їх уніфікацію та гармонізацію з вищезазначеними правовими системами, експертний аналіз наявної законодавчої та правозастосовної практики в європейських країнах є обов’язковою передумовою для вибору моделі реституції, її законодавчого закріплення та подальшої імплементації.
Наукова новизна: полягає в тому, що дана стаття є однією з перших спроб фахового аналізу поточного стану реституції в Україні та можливих шляхів гармонізації українського законодавства з право ЄС в цій галузі.
В загально-теоретичному плані, термін Реституція походить від латинського слова «restitution» (повернення, відновлення), поняття «restitutio in integrum», що було сформульоване в римському праві як обов’язок відновлення стану речей, який існував на момент учинення протиправної дії чи заподіяння шкоди [2] .
В сучасному розумінні, «реституція – це термін, який означає акт відновлення справедливості шляхом приведення сторін у початковий стан (статус-кво). Даний термін застосовується в різних сферах права, і всюди має таке ж значення.
Згідно норм сучасного міжнародного права «реституції підлягає (наскільки це можливо) все майно, яке було незаконно вилучене та вивезене. У випадку неможливості здійснити реституцією предметів за їх індивідуальними ознаками, можлива за домовленістю передача майна такого ж роду або наближено рівноцінного (субституція)».
У науковій літературі, зокрема в наукових роботах В.І. Акуленка, використовується також терміни «компенсаторна реституція» або «компенсаційна реституція» на означення того ж поняття, що й субституція. За своєю суттю незалежно від термінології мова йде про одне й те ж, а саме – про відшкодування шкоди, завданої майну, коли повернути сам предмет неможливо[2].
Майже століття тому Постійний суд міжнародного правосуддя (PCIJ) (попередник Міжнародного суду ООН) наголосив на зобов’язанні держав відшкодовувати збитки та встановив стандарт такого відшкодування. Суд постановив, що відшкодування «повинно, наскільки це можливо, знищити всі наслідки протиправного діяння та відновити ситуацію, яка, ймовірно, існувала б, якби цей акт не був вчинений». Маючи це на увазі, Суд визнав, що реституція є ідеальним засобом правового захисту для відшкодування збитків, завданих в результаті протиправних дій держави. Однак Суд зазначив, що реституція іноді може бути неможливою. Таким чином, він постановив, що грошова компенсація може служити альтернативою реституції, коли остання неможлива [3, с. 1-2].
Незважаючи на те, що реституція націоналізованого тоталітарними режимами майна є загальною вимогою ЄС щодо її членів та кандидатів у членство в цій поважній організації, однак, в Україні питання реституції на законодавчому рівні залишаються й надалі невирішеним. Поодинокі випадки повернення власникам їхнього майна, особливо в царині культурної спадщини, чи культового майна релігійним організаціям, не мають принципового значення для загального процесу реституції, оскільки наразі є винятком, ніж загальним правилом. До того ж, навіть в царині реституції культових будівель та культового майна релігійним організаціям, дуже часто, замість передачі відповідних об’єктів рухомого та нерухомого майна у власність, на практиці відбувається підміна реальної реституції, пільговою орендою, правом постійного чи почергового користування майном, тощо, що звичайно далеко від європейського розуміння інституту реституції.
В цьому плані варто звернутися до досвіду та законодавчих наробок інших держав, що не лише розробили свої національні реституційні механізми з урахуванням норм і стандартів міжнародного та європейського права, але й успішно застосували їх на практиці. Зокрема, це ФРН, країни колишнього Соціалістичного Табору (Болгарія, Румунія, Чехія, Словаччина, Угорщина), а також окремі колишні радянські республіки (Латвія, Литва, Естонія), у яких після розпаду СРСР та Соціалістичного Блоку у Європі будо розроблено, прийнято та введено в дію законодавство, що визначає підстави й порядок здійснення такої реституції.
Слід також зазначити, що проблема реституції важлива насамперед для зміцнення приватної власності в Україні, а також і через прагнення України вступити до Європейського Союзу, адже недотримання прав приватної власності є одним із головних критеріїв членства. Зокрема, так було в Польщі, Литві, Латвії, Угорщині, Чехії та Східній Німеччині[4], адже захист приватної власності – це наріжний камінь європейської економіки та європейського права.
Враховуючи, що все націоналізоване та/або втрачене за часів комуністичного та нацистського режимів повернути їх власникам та правонаступникам не є можливим, для таких випадків в українському законодавстві слід передбачити чіткі механізми фінансової компенсації.
Важливо, що в міжнародній практиці існують дві форми реституції. Такі країни, як Сербія, Чехія, Литва, ФРН, мають реституційне законодавство, але в кожному національному законодавстві існують певні винятки, які не підпадають під дією реституції. Так, Сербію критикують за надто формальний підхід до реституції, коли держава хоч й прийняла спеціальне законодавство про реституцію, проте обмежила його реалізацію надто великою кількістю виключень, які фактично обмежують більшість потенційних заявників у здійснені свого права на практиці. Натомість, в Австрії, крім повернення майна, також існує фонд і програма з виплати компенсацій. У таких державах поняття реституційного майна підлягає розширеному тлумаченню та включає не лише нерухоме майно, але грошові кошти, що зберігаються в банках, суми страхового відшкодування тощо. І коли держава не може їх повернути повністю, то вона повертає принаймні якісь відсотки.
В свою чергу країни Балтії ще у 1991 році, до початку великої та малої приватизації в своїх країнах, ухвалили законодавчі норми згідно яких перш ніш розпочинати процеси приватизації, слід здійснити максимальне широке і швидке повернення майна колишнім власникам. Наприклад, законодавство Латвії дозволяло повернення майна власнику або його законному спадкоємцю (правонаступнику) незалежно від місця проживання та громадянства. Не поверталися лише землі, на яких у ході перебудовних реформ уже виникли приватні фермерські господарства, а також зайняті державними будинками, культурними об’єктами, залізницями тощо. Поверненню підлягала лише нерухомість, включаючи підприємства, як великі, так і середні та дрібні, але не їхнє обладнання, верстати, цінні папери, акції та націоналізовані з приходом радянської влади вклади у банках. Законодавчу базу реституції у Латвії складали: Закони Латвійської Республіки «Про денаціоналізацію домоволодінь в Латвійській Республіці» від 30 жовтня 1991 р. [5], «Про повернення домоволодінь законим власникам» від 30 жовтня 1991 р. [6], «Про повернення власності релігійним організаціям» від 12 травня 1992 р. [7], «Про приватизацію землі в сільській місцевості» від 9 червня 1992 р.[8] тощо.
В окремих державах (Угорщина, із застереженнями Німеччина) від повернення майна відмовилися на користь компенсацій (грошових чи ваучерами, які давали право на участь у приватизації). Компенсації належать і тим колишнім власникам, чия нерухомість втрачена, фізично змінена або була вилучена для суспільних потреб. Зазначена модель отримала назву компенсаторної реституції.
В Угорщині сума компенсації за націоналізоване майно становила близько 100 млрд. форинтів. Заявникам видавались так звані бони, або купони (без права обміну на гроші), для владання в державне майно, підприємства, житло, земельні ділянки тощо. При цьому, законодавчо встановлювалась планка максимальної компенсації в розмірі 5 млн. форинтів. Німецька модель реституції також передбачала виплату компенсації правонаступникам, якщо земельна ділянка на момент звернення вже була продана державною третій особі, або певні будівлі вже використовуються у суспільно-корисних цілях (дитячі садки, школи, дороги, об’єкти соцкультпобуту, тощо), або зайняті підприємствами чи їх неможливо вилучити без суттєвих збитків для економіки чи суспільства. В таких випадках застосовується шкала грошових компенсацій. Зокрема, за вартість об’єкта до 10 тис. марок колишній власник або його правонаступник отримує 100% вартості майна, за вартістю до 100 тис. марок – 40%, до 500 тис. марок – 25%, до 1 млн. марок – 20% тощо.
Дещо іншій підхід до реституції мав місце в таких Східноєвропейських країнах, як Болгарія, Польща та Румунія, котрі, аналогічно до України, розпочали приватизацію державного та комунального майна задовго до того, як під тиском ЄС були змушені провести національну реституцію. Таке зволікання, створило зайве напруження, як на міжнародній арені, так і в середині вищезазначених країн, оскільки здійснивши масштабну приватизацію, подальше вилучення його у нових власників стало надзвичайно складним завданням, в зв’язку з чим значна частина нерухомого майна так і не була повернута його правонаступникам в натурі, однак мала місце грошова компенсація його вартості.
Зважаючи, що сучасна Україна взяла курс на декомунізацією, важливою складовою якої є відновлення соціальної та юридичної справедливості щодо тих власників та їх правонаступників, рухоме та нерухоме майно яких було примусово націоналізовано, а фактично вилучено поза їх волею, злочинним комуністичним режимом. В цьому плані слід погодитись з позицією української вченої Н.Б. Москалюк, яка слушно зазначила, що в царині націоналізації німецькі нацисти буди дуже подібними до радянських комуністів, які в 1940-х рр. під час їхньої влади на українських землях теж порушували право власності на майно. «Зокрема, за нацистської окупації будинки та квартири вбитих євреїв та інших жертв передавалися новим «власникам», а після радянська влада продовжила їхнє «освоєння». Значна частина житлового фонду «звільненого» Голокостом була передана партноменклатурі та радслужбовцям, а в 1990-ті рр. приватизована новими власниками та їхніми спадкоємцями» [9, с. 108].
Також доводиться констатувати, що починаючи з проголошення Незалежності України в 1991 році й по нині, держава не лише не здійснила реальну реституцію відібраного у справжніх власників радянською владою в 1917–1991 рр. й нацистами в 1940-і рр. Будівель, земельних ділянок, та інших цінностей, як це відбулось в усіх країнах-членах ЄС, але й не заклала законодавчі підвалини під цей процес. Замість цього, награбоване майно приватизоване або залишене у власності держави [9, с. 108].
Часткова реституція культового майна на користь релігійних організацій, як розпочалась на початку 90-х років, уповільнилась вже на початку 2000х й наразі майже заморожена. Реституція іншого майна обмежується нескінченними переговорами, робочими групами меморандумами та деклараціями про наміри, що не мають жодного реального ефекту в царині відновлення соціальної справедливості, реального подолання негативних наслідків тоталітарних режимів та виконання норма ЄС у цій царині.
Враховуючи вищезазначений досвід нових членів ЄС, останні позитивні зрушення на шляху до декомунізації та євроінтеграції бачимо наступні висновки та рекомендації щодо перезавантаження процесів реституції майна в Україні:
1. Членство України в ЄС є неможливим без повного та належного виконання критерії та стандартів такого членства, важливою складовою яких є дотримання державою-кандидатом, а в подальшому й державою-членом ЄС, принципу верховенства права, котрий охоплює, серед іншого, й реституцію раніше націоналізованого майна його попереднім законним власникам, або їх правонаступникам.
2. Кожна держава має суверенне право обрати свою модель реституції та ухвалите своє національне законодавство у цій галузі, визначивши у ньому коло суб’єктів, об’єктів такої реституції, а також правові підстави, процедури та форми реституції, встановивши при цьому чіткі та обґрунтовані логікою, справедливістю та міжнародною практикою винятки й обмеження.
3. Реституція націоналізованого майна не може бути фрагментарною та обмежуватись лише культовим майном, або окремими предметами культурної спадщини, проте має бути максимально широкою й охоплювати повернення всього рухомого та нерухомого майна, націоналізованого тоталітарними режимами у їх законних власників, не зважаючи на їх нинішнє громадянство, та має поширюватись й на правонаступників (фізичних чи юридичних осіб).
4. Реституція повинна ґрунтуватись на чітких і зрозумілих законодавчих підвалинах, з огляду на це, розробка та ухвалення відповідних законів та підзаконних актів України в цій галузі є надзвичайно актуальним завданням, як для експертів-правознавців, так і державних чиновників і законодавців. При цьому, чим швидше таке законодавство буде ухвалене та запрацює на практиці, тим легше й дешевше для державного бюджету його можна буде реалізувати на практиці. В іншому випадку, під тиском міжнародних партнерів, таке законодавство все ж таки доведеться ухвали, однак його норми будуть жорсткішими за ті, що можна було б ухвали не перебуваючи під таким міжнародним тиском.
5. Враховуючи сучасні Українські реалії, законодавство про реституцію має бути подібним до відповідного законодавства Латвії та Австрії, що передбачають високий ступінь варіативності: від повернення раніше націоналізованого майна в натурі, там де це можливо й доречно, до компенсації його вартості (в повному обсязі, або частково, згідно законодавчо встановлених критеріїв, формул та процедур). Також, зазначена модель позбавлена вад дискримінації, оскільки не обмежує процеси реституції лише фізичними особами та/або, наприклад, релігійними організаціями, проте надає таке право максимального широкому колу фізичних та юридичних осіб, не обмежуючи їх виключно своїм національним громадянством, чи резидентсвом. По-третє: така модель передбачає не лише реституцію окремих видів майна (наприклад: лише культових споруд чи культового майна), однак передбачає максимальне широке коло об’єктів реституції, куди потрапляють не лише рухоме та нерухоме майно в його широкому тлумаченні, але й права на вилучені банківські вклади, цінні папери та інші активи, що законно перебували у цивільному обороті до моменту їх націоналізації.
6. Системно проведена реституція, окрім очевидного позитивного міжнародного-політично ефекту у вигляді наближення держави до членства в ЄС, також матиме й значний позитивний економічний ефект, оскільки сприятиме пожвавленню економічних процесів та надходженню додаткових іноземних інвестиції, що є неможливим без реальної демонстрації потенційним інвесторам недекларативності принципу верховенства права у національній правовій системі держави.
7. Зрештою, реституція – є логічною та важливою складовою декомунізації України, без якої важкого уявити повноцінну інтеграцію України в сім’ю передових демократичних країн та ЄС.
Література:
1. European Council conclusions on Ukraine, enlargement and reforms. 14.12.2023 // https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/12/14/european-council-conclusions-on-ukraine-enlargement-and-reforms/
2. В.І. Акуленко Терміни як межі міжнародно-правових понять «реституція» і «реституція культурних цінностей» // Праці Центру пам’яткознавства. – 2013. – Вип. 24 // http://lostart.org.ua/ua/restitution/349.html
3. Репарація, компенсація, реституція. Українське законодавство і міжнародна практика https://epl.org.ua/wp-content/uploads/2022/05/Znachennya-i-spivvidnoshennya-ponyat-reparatsiyi_fin.pdf – С. 1-5.
4. К Евросоюзу готовы, а к неизбежной реституции? URL: http:// gazeta.dp.ua/read/k_evrosouzu_gotovi_a_k_neizbezhnoy_restitucii.
5 Закон Латвийской Республики от 30 октября 1991 года «О денационализации домовладений в Латвийской Республике» Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской Республики. 1991. № 46. Ст.488.
6. Закон Латвийской Республики от 30 октября 1991 года «О возвращении домовладений законным собственникам» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской Республики. 1991. № 46. Ст.487.
7. Закон Латвийской Республики от 12 мая 1992 года «О возврате собственности религиозным организациям» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской Республики. 1992. № 18/19. Ст. 316.
8. Закон Латвийской Республики от 9 июня 1992 года «О приватизации земли в сельской местности» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской Республики. 1992. № 27/28. Ст. 357.
9. Москалюк Н. Б./ Ресатитуція в системі припинення державної власності: законодавчі недоліки та правозастосовні проблеми. – Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Сер.: Юриспруденція. 2020 № 43 – C.106-111.
Leave a Reply